CONSILIUL LEGISLATIV
Aviz nr. 508 / 2015
AVIZ
referitor la proiectul de Lege privind măsuri de eficientizare a plății amenzilor contravenționale
Analizând proiectul de Lege privind măsuri de eficientizare a plății amenzilor contravenționale, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.81 din 20.05.2015,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de lege, cu următoarele observații și propuneri :
1. Prezentul proiect de lege are ca obiect instituirea unui mecanism electronic de evidență și comunicare în materia amenzilor contravenționale, în măsură să permită furnizarea în timp real a datelor despre creanțele datorate și plățile efectuate.
Prin conținutul său normativ, propunerea legislativă se încadrează în categoria legilor ordinare, iar în aplicarea art.75 alin.(1) din Constituția României, republicată, prima Cameră sesizată este Senatul.
2. Precizăm că, potrivit terminologiei consacrate prin reglementarea-cadru în materia contravențiilor - Ordonanța Guvernului nr.2/2001, amenzile contravenționale se achită, nu se plătesc. Pentru acest motiv, este necesar ca la titlu expresia plății amenzilor contravenționale să fie înlocuită cu sintagma achitării amenzilor contravenționale. Observația este valabilă, în mod corespunzător, pentru toate situațiile similare din cuprinsul proiectului.
3. Semnalăm că proiectul nu este suficient de clar în ceea ce privește domeniul său de aplicare, fiind necesar ca dispozițiile care conturează acest aspect să fie reanalizate și reformulate. Astfel, la art.3, precizăm că obiectul unei legi nu îl pot reprezenta anumite sume, așa cum rezultă din text. Mai mult decât atât, din referirea generică la organele care au implementat seria de evidență unică a proceselor verbale de contravenție și modalitatea de preluare și transmitere în sistem informatic a datelor necesare creării titlului de creanță electronic nu rezultă cu suficientă precizie care anume proceduri contravenționale vor fi guvernate de dispozițiile acestei legi speciale în raport cu prevederile reglementării-cadru în materie. Precizăm că această diferențiere este necesar a fi cunoscută de către contravenient, care trebuie să știe unde anume poate achita amenda, cât și dacă sunt aplicabile dispozițiile art.6 alin.(3) din proiect care, spre deosebire de art.28 alin.(2) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, nu mai prevăd obligația contravenientului de a face dovada plății către agentul constatator sau către organul din care acesta face parte.
Pe de altă parte, deși reglementarea propusă pare a avea un caracter general, abia în cuprinsul art.21 se prevede că legea se aplică, în sistem pilot, doar amenzilor contravenționale la regimul circulației pe drumurile publice aplicate conducătorilor de autovehicule. În plus, momentul aplicării dispozițiilor legii speciale amenzilor contravenționale din alte domenii decât cel prevăzut la art.21 alin.(1) nu este indicat suficient de precis în cuprinsul alin.(3), simpla referire la momentul conectării la sistemul informatic a organelor din care fac parte agenții constatatori neîndeplinind criteriul previzibilității normelor juridice.
Pentru toate aceste motive, este necesară reanalizarea și reformularea dispozițiilor proiectului, astfel încât din norme să rezulte, în mod clar și previzibil, atât domeniul de aplicare al acestora, cât și momentul de la care aceste dispoziții speciale sunt aplicabile în locul prevederilor generale din cuprinsul Ordonanței Guvernului nr.2/2001. În plus, precizăm că în momentul în care toate organele din care fac parte agenții constatatori se vor conecta la sistemul informatic prevăzut la art.21 alin.(2) din proiect, în condițiile alin.(3) al aceluiași articol, trebuie abrogate normele generale din cuprinsul Ordonanței Guvernului nr.2/2001, care stabilesc modalitatea de plată a amenzii și procedura de urmărire a încasării amenzilor. Or, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă, și acest moment trebuie prevăzut cu precizie.
4. La art.1 și 2, precum și în cuprinsul proiectului se utilizează expresia cont unic, însă la art.5 se prevede expres deschiderea a două conturi unice, un cont unic pentru sumele destinate bugetelor locale și un cont unic pentru sumele destinate bugetului de stat. Sub acest aspect, normele sunt contradictorii.
Pentru a elimina această situație, sugerăm ca cele două conturi unice prevăzute la art.5 să fie definite drept subconturi unice.
5. La art.3 și art.4 partea dispozitivă, pentru un spor de rigoare în exprimare, sugerăm înlocuirea expresiei sumele reprezentând contravaloarea amenzilor contravenționale cu expresia sumele reprezentând amenzile contravenționale .....
6. La art.4 lit.a), întrucât bugetele locale nu sunt localizate la domiciliul contravenientului, așa cum reiese din textul propus, este necesar ca expresia la bugetul local de la domiciliul contravenientului să fie înlocuită cu sintagma la bugetul local al unității administrativ-teritoriale în care domiciliază contravenientul.
Observația este valabilă, în mod corespunzător, și pentru art.20 pct.1, referitor la norma propusă pentru art.8 alin.(4) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001.
La lit.b), întrucât persoana juridică nu are domiciliu, așa cum rezultă din textul propus, expresia precum și persoanelor fizice și juridice fără domiciliu în România trebuie înlocuită cu sintagma precum și persoanele fizice sau juridice fără domiciliu, respectiv fără sediu în România.
7. La art.5, având în vedere propunerea formulată la pct.4, dar și pentru un spor de rigoare normativă, propunem reformularea textului, astfel:
Art.5. - Prin ordin al ministrului finanțelor publice, pentru contul unic se deschid două subconturi pentru sumele reprezentând amenzile contravenționale care se vor vira la bugetele prevăzute la art.4 lit.a) și, respectiv, art.4 lit.b).
8. La art.6 alin.(2), semnalăm că sintagma Trezoreria Statului este redată și sub forma trezoreria statului - a se vedea art.2 lit.a)-, motiv pentru care sugerăm folosirea uneia dintre cele două forme, asigurându-se astfel unitatea redacțională a proiectului.
9. La art.8 alin.(1), cuvântul maxim din sintagma maxim 2 zile trebuie scris sub forma maximum, observație valabilă pentru toate situațiile similare din proiect.
10. La art.11 alin.(1) este necesară reformularea textului, întrucât din norma propusă nu rezultă ce anume s-a avut în vedere prin referirea la posibilitatea implementării procesului-verbal de contravenție în condițiile prezentei legi.
În ceea ce privește informațiile pe care trebuie să le cuprindă procesul-verbal, apreciem că, pentru un spor de rigoare normativă, se impune să se prevadă și situațiile în care sunt necesare informațiile de la lit.b) și c), având în vedere dispozițiile fiscale aplicabile.
În plus, semnalăm că din utilizarea expresiei trebuie să cuprindă, distinct, și următoarele informații rezultă, pe cale de interpretare, că norma cuprinde o trimitere implicită la dispozițiile din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, care stabilesc conținutul procesului‑verbal. Pentru claritatea și previzibilitatea reglementării, se impune însă, ca textul să facă trimitere expresă la acele dispoziții, chiar și prin utilizarea unei formulări generale, cum ar fi trebuie să cuprindă, pe lângă mențiunile prevăzute de Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare, și următoarele informații.
La alin.(2), având în vedere terminologia utilizată în domeniu, textul ar trebui să se refere la modelul procesului-verbal, și nu la structura acestuia. În plus, amintim și faptul că elementele esențiale ale structurii procesului-verbal sunt și rămân cele prevăzute în cuprinsul art.16 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, acestea neputând fi stabilite într-un act normativ cu forță juridică inferioară legii. Cu toate acestea, este de analizat care va fi raportul dintre norma din cuprinsul art.11 alin.(2), potrivit căreia structura procesului verbal se aprobă prin normele de aplicare a legii și dispoziția propusă la art.19 pct.1 pentru art.109 alin.(4) din Ordonanța Guvernului nr.195/2002 privind circulația pe drumurile publice, potrivit căreia forma și conținutul procesului-verbal de constatare a contravenției se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor interne. Avem în vedere faptul că, potrivit art.21 alin.(1) din proiect, dispozițiile acestuia sunt aplicabile, cel puțin pentru o anumită perioadă, exclusiv în ceea ce privește contravențiile la regimul circulației pe drumurile publice aplicate conducătorilor de autovehicule. Precizăm că din interpretarea tuturor normelor propuse ar rezulta că, în ceea ce privește contravențiile rutiere, modelul procesului-verbal va fi stabilit prin normele de aplicare prevăzute la art.11 alin.(2) din proiect, pentru contravențiile săvârșite de conducătorii de autovehicule, în vreme ce pentru restul contravențiilor stabilite de Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2002, modelul procesului-verbal va fi cel stabilit prin ordinul ministrului afacerilor interne. În cazul în care aceasta este soluția legislativă preconizată, pentru un spor de previzibilitate a reglementării, apreciem că se impune prevederea ei expresă atât în proiect, cât și în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.195/2002, prin reformularea corespunzătoare a normelor.
11. La art.13 alin.(2) lit.d), semnalăm că nu sunt respectare normele de tehnică legislativă, întrucât o enumerare distinctă marcată cu o literă, nu poate să cuprindă, la rândul ei, o altă enumerare și nici alineate noi. În acest sens, ipoteza care necesită o explicitare mai amplă se va face printr-un alineat distinct care să urmeze ultimei enumerări.
La lit.j), din redactarea textului nu rezultă care anume informații sunt vizate prin utilizarea expresiei situația procesului-verbal de contravenție. Pentru asigurarea clarității normei, este necesară completarea sa în mod corespunzător.
12. La art.14 alin.(3), în debutul textului, propunem următoarea redactare:
(3) În situația în care există o hotărâre judecătorească definitivă ....
La același text, pentru corectitudinea redactării și având în vedere că Ordonanța Guvernului nr.2/2001 este menționată pentru prima dată în text, sintagma în condițiile art.39 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 va fi înlocuită cu sintagma cu respectarea prevederilor art.39 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare.
La alin.(4), deoarece Ordonanța Guvernului nr.2/2001 a mai fost menționată în textul alin.(1) al aceluiași articol, referirile ulterioare la acest act normativ trebuie să se realizeze sub forma Ordonanței Guvernului nr.2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare.
Totodată, pentru precizia normei de trimitere, este necesară menționarea expresă a dispozițiilor de la care se instituie derogarea.
13. La art.18, potrivit exigențelor de tehnică legislativă, partea dispozitivă se va redacta, astfel:
Art.18 Alineatul (7) al articolului 141 din Ordonanța Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.513 din 31 iulie 2007, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și va avea următorul cuprins:.
În textul preconizat pentru alin.(7), din rațiuni de redactare, expresia proceselor verbale se va scrie proceselor - verbale.
14. În textul alin.(1) al art.19, pentru precizia normei, recomandăm indicarea unui termen pentru adoptarea ordinului avut în vedere; observația este valabilă și pentru art.21 alin.(2) și art.23, în ceea ce privește emiterea hotărârii Guvernului în cauză.
15. La art.20 partea introductivă, pentru corelare cu intervențiile legislative menționate în punctele subsecvente, este necesară înlocuirea expresiei se modifică cu sintagma se modifică și se completează.
La partea dispozitivă a pct.1 al art.20. se va introduce expresia se modifică și.
Referitor la intervenția legislativă prevăzută la pct.2 al art.20, respectiv introducerea alin.(41) în cuprinsul art.8 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.180/2002, cu modificările și completările ulterioare, precizăm că art.8, care se dorește completat, este structurat, în prezent, doar în patru alineate.
Pe cale de consecință, intervenția legislativă va dispune introducerea alin.(5), și nu a alin.(41).
Prin urmare, partea dispozitivă a pct.2 se va redacta, astfel:
2. După alineatul (4) al articolului 8 se introduce un nou alineat, alin.(5), cu următorul cuprins:
Tot ca o consecință a celor de mai sus, ipoteza juridică nou introdusă va fi marcată prin cifra (5).
La art.20 pct.3, referitor la norma propusă pentru art.16 alin.(1) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, semnalăm că din redactarea textului rezultă că mențiunea privind codul de identificare fiscală ar trebui cuprinsă în procesul-verbal în toate cazurile, nu doar atunci când contravenientul face parte din categoriile prevăzute la art.13 lit.d) pct.4 din proiect. Având în vedere structura art.16 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, apreciem că alin.(1) ar trebui să reglementeze, în continuare, doar mențiunile referitoare la contravenientul persoană fizică, alin.(6) mențiunile referitoare la contravenientul persoană juridică, urmând ca mențiunile referitoare la contravenientul care face parte din categoriile prevăzute la art.13 lit.d) pct.4 din proiect să fie prevăzute într-un alineat distinct al art.16, alin.(61), introdus după alin.(6).
Pe de altă parte, semnalăm că, pentru corelare cu dispozițiile art.17, astfel cum este propus la art.20 pct.4, potrivit cărora lipsa mențiunii privind codul numeric personal atrage nulitatea procesului‑verbal, este necesar ca art.16 alin.(1) să prevadă, printre mențiunile referitoare la contravenientul persoană fizică, și pe cea referitoare la codul numeric personal al acestuia.
La art.20 pct.6, semnalăm că modificarea art.25 alin.(3) din Ordonanța Guvernului nr.2/2001, în sensul eliminării necesității emiterii înștiințării de plată, face necesară operarea unor intervenții legislative și asupra celorlalte norme din cuprinsul ordonanței care se referă în mod expres la înștiințarea de plată. Este necesar, de aceea, ca prin proiect să fie modificate în mod expres și art.26 alin.(1) și (3), precum și art.27 din Ordonanța Guvernului nr.2/2001.
În plus, întrucât procesul-verbal urmează a constitui și înștiințare de plată, ar trebui ca acesta să cuprindă și mențiunile prevăzute de art.25 alin.(3), în formularea aflată în prezent în vigoare.
Semnalăm că modificarea art.28 alin.(1), propusă la art.20 pct.7, are ca efect schimbarea regulilor aplicabile sistemului ablațiunii, astfel cum acesta este în prezent reglementat de Ordonanța Guvernului nr.2/2001. Astfel, în prezent, posibilitatea achitării a jumătate din minimul amenzii trebuie să fie prevăzută în mod expres în actul normativ prin care se stabilesc contravențiile. Prin urmare, în cazul în care actul normativ nu cuprinde respectiva normă, contravenientul nu beneficiază de această posibilitate. Din modificarea art.28 alin.(1), propusă prin proiect, rezultă că această posibilitate este acordată contravenientului în toate cazurile, nu doar atunci când actul normativ o prevede în mod expres. Această soluție este confirmată, de altfel, și de dispoziția propusă pentru art.24 alin.(2) din proiect, potrivit căreia dispozițiile din actele normative care stabilesc posibilitatea achitării a jumătate din minimul amenzii se abrogă.
Precizăm că, în lipsa oricăror dispoziții tranzitorii, ca efect al modificării art.28 alin.(1) și al aplicării art.24 alin.(2) va rezulta, pe cale de interpretare, că această posibilitate este acordată în privința tuturor contravențiilor prevăzute de actele normative în vigoare. O astfel de soluție legislativă trebuie însă, analizată atent, având în vedere că există un număr mare de fapte pentru care legiuitorul, la momentul stabilirii lor drept contravenții, a ales să nu acorde contravenientului posibilitatea de a beneficia de acest sistem. În cazul în care se dorește generalizarea acestei soluții legislative, având în vedere și necesitatea asigurării unor reglementări clare și previzibile, ar fi indicat ca art.24 din proiect să cuprindă și o normă din care această soluție să rezulte în mod expres. Pe de altă parte, în cazul în care se are în vedere exceptarea, în continuare, a unor contravenții de la aplicarea acestui sistem, proiectul ar trebui ca, prin dispoziții tranzitorii exprese, să reglementeze cu claritate acest aspect.
Este necesară, de aceea, reanalizarea și completarea corespunzătoare a proiectului, în funcție de soluția legislativă preconizată.
16. La art.23 este necesar ca textul să stabilească termenul în care Guvernul urmează să aprobe normele de aplicare a legii.
17. La art.24 alin.(1), cu privire la intrarea în vigoare a prevederilor art.23 la data publicării, pentru corelare cu dispozițiile art.78 din Constituție, care dispun că legile intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, propunem revederea și reformularea corectă a acestui alineat.
18. Având în vedere că atât alin.(2) al art.24, cât și art.25 cuprind prevederi care vizează abrogarea unor texte din unele acte normative, potrivit exigentelor de tehnică legislativă, acestea trebuie reunite într-un singur articol.
De asemenea, pentru respectarea art.65 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este necesară menționarea expresă a dispozițiilor legale avute în vedere la actualul alin.(2) al art.24.
PREȘEDINTE
dr. Dragoș ILIESCU
București
Nr.508/21.05.2015